如何启动一个真正的碳市场?

如何启动一个真正的碳市场?

按照发改委的进度预期推进,中国将于今年建成全球的碳排放交易系统,其市场规模估算将远超出目前全球的碳排放交易体系——欧盟碳排放交易体系的规模(www.zhong3.cn)。

尽管听上去一切很美好,但不能回避的是目前全国碳市场的推进速度并不及人们的预想。本该在2016年10月开展的全国配额分配工作至今仍无具体消息。而由发改委起草的《碳排放权交易管理条例》虽然早已提请国务院审议,但目前还迟迟未获得正式批准。在各种不确定因素的作用下,未来市场参与者显得无所适从。绝大多数的交易所在全国配额分配工作没有最后清晰的情况下,宁愿选择以逸待劳保守行事。于是其他碳资产管理公司、碳咨询核查公司、履约企业以及金融机构大多也选择保持谨慎的观望态度。

市场参与者保持目前的态度不无道理。主管部门更趋向于采取稳妥的方式推进全国碳市场的建设工作,未来要想实现一个全面开放的、信息流畅的金融化碳交易市场还有很长的路要走。

用来学习的欧盟碳市场自身也问题重重

对于这种求稳的碳市场建设思路,本意上是要在总结国际碳市场经验的基础上充分参考本国国情,充分估计建设的难度。实际上,我国碳市场从最初的试点市场相继启动、运行,到全国市场的设计思路都充分参考了欧盟碳交易体系的经验。

欧盟碳交易体系在当初设计时分了三个阶段,即第一阶段试运行期(2005-2007)、第二阶段发展期(2008-2012)和第三阶段的成熟期(2013-2020)。目前,欧盟正在讨论2020年后的第四交易期的具体规则,若干结构调整及新规则的草案也已出台,有待欧盟议会及理事会的最后批准。中国碳市场的建设思路参考欧盟的经验,也分为了第一阶段的试点市场时期(2013-2016),第二阶段的全国碳市场建设发展期(2017-2020),以及第三阶段的全面运行期(2021-2028)。

值得注意的是,从2021年开始中国碳市场与欧盟碳市场同步,都计划进入全面发展的高速时期。欧盟寄希望于通过目前的结构化改革解决市场配额过剩的问题,恢复市场活力。欧盟目前的问题是其配额市场的规模在2011年已达到峰值,将近1500美元的配额总量占据了全球碳交易市场总交易量的84%左右,但在2012年开始随着碳价格的暴跌,市场规模也在逐年缩水。从实际运行的效果看,欧盟并没有通过第二个碳市场的过渡期实现在第三交易期全面发展的目标,而不得不通过新的结构改革解决目前市场配给过剩的问题。

对中国而言,碳市场能否顺利启动,启动后又能否持续发展壮大,建设时间长短,推进速度的快慢都不是主要决定因素,关键在于其顶层设计是否合理。一个兼顾公平、安全同时高效的碳市场首先要解决顺利启动的问题,然后还要考虑如何发展。公平、安全是前提条件,高效是目标。

如何启动?

全国碳市场在启动前,试点市场已经积累了四年左右的实操经验,而非试点市场还停留在最初的混沌时期,大部分未来的市场参与者对碳交易都没有清晰的概念。全国碳市场将把各地方一级的履约企业纳入其中,遵照同一种市场规则。起步的不平衡要求全国碳市场必须先搭建起一个兼顾公平的平台,并提供安全稳定的政策环境。做到这一点,考虑到目前并不充分的准备工作,全国碳市场的启动工作必须考虑协调好三个关键的问题,即连通与配给、履约与处罚以及政策与法规。

1、连通与配给

连通是指如何实现由试点市场向全国市场的过渡。这当中既要实现试点市场与全国市场的衔接,也要把试点市场与非试点市场相互连接。之前全国市场的建设思路,一直在讨论的是要么先建立区域市场,然后实现从区域市场向全国市场的过渡,要么直接建立全国统一的市场。现在第二种模式更为明确。但无论是哪种建立方式,都要先实现试点市场与全国市场的衔接。而目前现有的试点市场之间也存在履约和交易规则的差异,这种差异主要是由于区域差异造成的。不同区域间由于经济水平、工业结构、能源消费、技术水平、履约经验及整体意识等因素的不同,制定了不同的履约条件。试点市场时期,各个被纳入履约名单的企业根据所在管辖区进行履约,因而有差别化的对待。而在全国市场的情况下,企业向全国市场履约,这就需要在从试点向全国市场过渡时考虑区域间差异带来的影响,以及用何种方式来消化统一规则下的区域不平衡问题。同样,不平衡问题也存在于非试点市场之间。

配给是指碳指标配额的总量设定及向下划拨。原则上由国务院及国家发改委确定碳指标的总量设定及向地方的划拨比例。分配上采取免费发放和有偿相结合的方式,并逐步提高有偿分配的比例。总额设定和分配方式都有一套严格的方法学。总额设定基于的是各个企业的历史排放数据,这要求历史数据的收集、整理及计算要有严格的标准,要避免因数据缺失、参数不准或重复计算的问题造成计算偏差,从而影响到总额设定不准确。免费分配方式则要兼顾地方及行业差异,对于某一行业企业是否采取历史法或是基准线法,主要看该行业或企业是否有较大的减排空间。目前已经基本确立了八大行业均采用基准线法的原则,但对具体行业的基准线划定标准还需进一步确定。原则上,采用何种方法以及何种标准依据的是,能否刺激企业的减排积极性,同时不给企业造成较大的成本压力而造成生产效率下降。有偿分配在目前一级市场的情况下,主要通过拍卖的形式。拍卖的作用在于价格发现及交易公平,在目前二级市场还不活跃的情况下,拍卖的形式有助于向市场发出价格信号,提供定价依据。分配方式的重要性体现在经济发展与环境治理的协调性上,这里还是要注重区域发展不平衡的特点,做到尽量兼顾。

平衡区域间差异有很多种灵活的解决方案,从管理内容上可以根据配额分配、市场交易及报告、核查与清缴几个方面做出细分。在全国统一规则的指导下,允许地方职能和监管部门对辖区企业做出适当的政策放宽,并逐步向全国统一规则靠拢。也可以利用全国市场的优势统筹调配,比如通过配额补贴给予经济落后地区的同行业更多支持,补贴额度可以逐年缩减。平衡地区差异主要是平衡地区经济发展水平不均的差异,这一点欧盟有很多可以借鉴的经验。

欧盟在碳指标的配额分配上充分考虑了不同行业及不同地域带来的影响,比如占欧盟碳交易体系将近一半排放量的能源电力行业。能源行业在欧盟第一及第二个交易期一直免费获得绝大多数的配额,但进入第三个交易期后规定电力行业不再享受配额的免费午餐,全部所需配额要通过拍卖获取。2004年,波兰、罗马尼亚、爱沙尼亚等10个东欧国家加入欧盟,按照欧盟碳交易指令,这些国家的相关行业企业也同时加入欧盟碳交易体系。但东欧国家在经济发展水平和电力现代化程度上都不及西欧发达国家,所以欧盟也在政策上做出了弥补措施。这些国家的电力行业在新的交易期仍然获得免费的配额,规定免费配额的比例从2013年起的占行业所需的70%逐年递减,并在2020年缩减到0,之后这些国家的配额比例与其他西欧国家同步。这种区域化的补贴措施能够弥补地域间的发展不平衡性,给经济落后地区足够的缓冲时间,并通过补贴方式激励该地区的电力技术升级,向先进地区靠拢。

东欧八国电力行业免费获得配额数量逐年递减

在配额拍卖上,欧盟也有地域上的考虑。尽管在第一、二期的绝大多数配额是以免费方式发放的,但在第二期个别经济实力较强的国家还是尝试了率先采用部分比例拍卖的方式完成配额的发放。德国、英国、荷兰和奥地利先行一步,率先尝试了在第二期采用部分比例配额拍卖的方式。以经济发达地区带动落后地区,通过市场的总体调配对落后地区进行部分补偿,并逐步缩小区域间差异,这些方法都给中国碳市场的建立提供了参考经验。

欧盟第二交易期西欧四国每年拍卖额度设置及占比 (2008-2012)

值得提出的是,平衡区域间差异与全国市场的统一部署、统一规则并不相互冲突。在统一规则指导下,允许地方政府及监管部门根据地区实际情况在细则上做出调整,大政策上给予经济落后地区及行业一定的缓冲空间,有助于市场的顺利启动,也不会给困难企业带来过重负担因而产生排斥心理。全国市场可以实现对整体资源的统筹调控,除了直接补贴外,对履约企业及相关机构的能力建设也起到重要的补充作用。《全国碳排放权交易管理条例》中规定了有偿分配所取得的收益应当专项用于促进国家减碳以及相关的能力建设活动,在这当中,部分收益可以用于对经济发展落后地区企业的扶植上,以提高企业的技术升级和服务水平,通过碳市场平衡区域经济差异。

2、履约与处罚

履约是一个周期内的企业在碳资产监控、报告、核查及上缴过程的完整定义。处罚机制则是对未能按时履约的企业执行经济或其他方面的处罚。处罚机制是保证履约企业能否顺利履约的重要条件,其目的不是为了惩罚,而是保障整个碳市场的信用体系。国内现有试点市场的惩罚措施目前大多偏于宽松,根本不足以引起企业的足够重视。在处罚标准制定上可以参考欧盟经验,原则上是把企业因为不履约需要承担的后果提到远高于履约带来的成本附加值以上,使企业充分重视因为不履约而需要承担的后果。

此外,除了经济处罚,监管部门的点名批评、定期公布未履约企业名单等方式也可以作为参考,从名誉上激励企业履约。某些情况下,企业对自身名誉在行业及社会舆论的受损会更为担忧,因而会更加重视减排。

我国市场及欧盟市场未履约处罚规则对比

3、政策法规

政策法规包含的第一层意思是碳市场的立法。欧洲经验是立法为先。欧盟碳市场正式启动于2005年1月1日,第一部以立法形式确立的碳排放法规《欧盟碳排放权交易指令》(EU Directive 2003/87/EC)已于2003年10月正式出台。之后,欧盟各成员国也相继出台了本国的相关碳排放法规。以德国为例,其在次年7月颁布了适用于本国的相关法规《温室气体排放权交易法》(TEHG),并在同年8月以法律形式颁布了《德国国家配额分配计划》(ZuG)。从一级的欧盟层面到国家一级的碳市场相关法律均在市场启动之前生效。国际上的大部分碳市场都是先有完整立法,再启动市场,把立法作为建立碳排放权交易体系的前提和必要条件。

而在碳市场立法问题上,中国的情况有点特殊。目前已经开展的试点市场相关立法均以《碳排放权交易管理暂行办法》作为支撑,而代表级别的由国家发改委起草的《碳排放权交易管理条例》目前还未获得国务院的正式批准,所以地方一级的相关政策也不能及时出台。在启动全国碳市场时强调中央政府与地方政府工作的协调性显得尤为重要,国家主管部门应尽快推进碳市场层级的法律法规出台,地方政府则需尽量不持观望态度,可以同时期进行地方政策的筹备工作。在立法批准前,试点市场与全国市场的衔接需要依据实际情况调整自己的工作节奏,以避免法律上空挡期的出现。

政策法规的另一层意思,是强调碳市场政策与其他相关行业政策的协调性。比如碳指标作为一种人为制造的商品,已被看作一种新兴的能源类大宗商品,中国在逐步建立全国碳市场的同时也在进行第二次电力系统的改革。电作为能源类的第一大商品与碳排放权有着十分重要的联动关系。而目前尚未结束的电力市场化改革,还无法使输配电与售电侧完全分离,所以也无法使碳价在从发电侧到用电侧的传导作用发挥出来。所以在碳市场政策的制定上,保持一定的灵活性和协调性也是目前比较合理的选择。比较欧盟碳市场的经验,欧洲电力市场自由化启动于1999年,到2004年碳市场启动时,欧洲已经完成了电力市场化改革并且积累了四年的实操经验,碳市场政策的出台比较充分地考虑到了与电力市场的联动关系。这一点针对于中国目前的情况还不适用,在电改与碳市场启动并行的条件下需要在政策上预留出较多的空间。

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